IIUSA就EB-5投资款项维持期要求起诉USCIS

2023年10月11日，USCIS（美国公民及移民服务局）发布了关于《2022年EB-5改革与诚信法案》（简称“RIA”）下投资款维持期的最新要求。根据最新规定，EB-5投资投资款仅需维持“预计不少于两年”，起算时间为投资资金实际投入且承担风险之日。最新的变化取消了投资人必须在整个临时绿卡期间持续维持投资的要求。针对这项改变，美国EB-5区域中心全国性行业组织Invest In the USA（简称“IIUSA”）对USCIS提起了诉讼（Invest in the USA v. United States Department of Homeland Security, No. 1:24-cv-00918）。IIUSA认为，这一变化背离了数年来的惯例、相关法规以及USCIS政策手册，并称USCIS未依法履行正式公告与征求意见程序。

在EB-5投资项目中，投资款的维持是获得永久绿卡审批的核心要素之一。对于在RIA生效前，投资人必须证明其在两年临时绿卡期间维持投资款。该两年期限自投资人在美国境内调整身份，或境外入境美国成为临时绿卡持有者之日起算。此外，投资人还需证明其投资已创造、或有望在合理期限内创造至少10个全职就业岗位，以申请永久绿卡身份。

根据RIA修改后的移民和国籍法第216A条，投资人不再被要求在临时绿卡期间内维持投资。新法规定，投资款自投资且承担风险之日起，需维持至少两年，且在申请过程中能满足就业创造要求，即可申请永久绿卡身份。虽然新法并未明确两年期的具体起算点，USCIS的解读认为两年期从全部投资款投入新商业企业 （“NCE”）并承担风险、包括被提供给创造就业的实体（“JCE”）时即开始计算。因此，新规下，RIA之后投资的EB-5申请人，其投资款只需维持至少两年。而RIA之前的申请人，仍需遵循旧规定，即必须在整个临时绿卡期间维持投资款。换言之，较短的“两年期间”不适用于这些早期投资人。

本案中，IIUSA针对两年投资维持期的调整提起诉讼。首先，IIUSA认为该修订违反了《行政程序法》（“APA”）。IIUSA主张，国会在通过RIA时意在“确立”而非“替代”既有的两年临时绿卡维持期。IIUSA指出，USCIS就两年期的解释属于立法性的规则，本质上修改了原有法规，将投资款的维持期从临时绿卡两年改为自投资日起的两年，但却未经过公告与意见征集的正式立法程序。由于USCIS违反了APA的程序性规定，并超越了其法定权限，因此其行为是违法的。IIUSA还认为，USCIS的做法未考虑利益相关方的利益，更未权衡可选方案或对需要长期投资的项目影响。RIA的突然变化会损害区域中心的利益，打乱了原有投资结构，造成市场混乱与不确定。

IIUSA向法庭提议，在USCIS依正式流程制定新规期间，将本案暂缓处理，并明确新规制定的时间。具体而言，IIUSA建议，若能和解，USCIS应撤回“两年维持期”的政策指引。IIUSA还建议，在和解前已投资的申请人应受益于2023年10月新修改的政策。虽然，IIUSA对该政策合法性存有异议，IIUSA仍希望保护投资人善意投资。案子和解后，投资人的EB-5申请则适用通过正式程序出台的新规。

USCIS同意在制定新规期间暂缓本案处理，并计划于2025年11月前完成相关程序。但USCIS并未承诺出台最终法规的具体时间。USCIS认为，IIUSA要求明确法规制定的时间、并将新法规适用于本案和解后的新EB-5投资人并不可行。这是因为，对于本案和解后但是新规未出台前的投资人，法院有可能要求USCIS采用之前的原先规定并适用于这些投资人。这样一来，会导致这些投资人依据尚未最终确定的法规来判断自己的投资款项维持要求， 这可能导致投资人因规则变动而起诉USCIS，理由是他们无法提前预知适用标准。

USCIS指出，一些投资人，尤其是来自中国等国家的投资人，面临严重的签证积压问题。例如，一些投资人早在十多年前就提交了申请，但由于签证配额限制，至今仍未获得临时绿卡。根据旧规定，投资人必须在整个为期两年的临时绿卡身份期间持续承担投资风险，但由于签证积压，这一居留期往往会被推迟多年。USCIS 认为如果法院接受 IIUSA 的请求，推翻 2023 年 10 月的政策且未及时出台新规，移民局可能不得不回归 RIA（《EB-5改革与诚信法案》）实施前的规定，即要求将在临时绿卡2年期间维持投资款。这样一来，在 USCIS 完成正式立法程序前提交申请的 RIA 之后的投资人也可能会被适用旧规则。如果这些新投资人被迫适用旧规则，而签证积压问题持续存在，那么他们也可能面临无限期的投资维持义务，这可能引发来自投资人的潜在诉讼。

在该案件为结案之前，区域中心投资人需密切关注政策变化和诉讼进展。2022年3月前递交申请的投资人（即RIA前投资人）不受本案影响，仍需在两年临时绿卡期间持续维持投资款。2022年3月后递交申请的投资人（即RIA后投资人）若IIUSA胜诉，关于投资款项维持的政策可能会被撤销。同时，IIUSA已根据5 U.S.C. § 553(e)及6 C.F.R. §§ 3.1–3.7向USCIS申请，要求将投资款存续期设为五年。如果法院最终裁定更长的投资款项维持期，RIA后投资人或需将资金重新部署以符合法规要求。此外，因最高法院已终结Chevron原则，法院在该案中不再受限于移民局对法律的解释的限制，法官可能会作出独立判断。

我们会继续密切关注本案进展，并及时更新该案的重大变化。